Publié par Gaia - Dreuz le 3 avril 2023

La délégation d’importantes responsabilités politiques à des décideurs non élus, tels que des agences indépendantes et des acteurs supranationaux, est une tendance majeure de la politique européenne depuis les années 1990. Takuya Onoda écrit que si cette tendance a souvent été considérée comme un processus de dépolitisation, le recours à des organes non élus peut paradoxalement accroître la contestation politique des décisions politiques.

Le gouvernement est-il trop politique ? Lorsqu’Alan Blinder, ancien vice-président de la Réserve fédérale américaine, a posé cette question dans un essai paru en 1997 dans Foreign Affairs, il a certainement saisi l’état d’esprit qui régnait à l’époque. Les années 1990 ont marqué le début d’une ère de transformation de l’État, alors que les organes de décision délégués – tels que les agences de régulation indépendantes, les banques centrales et les organisations supranationales comme l’Union européenne (UE) – se sont répandus dans le monde entier.

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Leurs partisans, comme Blinder et le politologue Giandomenico Majone, soutenaient que la délégation de pouvoirs à des experts non élus contribuerait à la stabilité et à l’efficacité des politiques. Leurs détracteurs affirment que la prolifération de ces organes non élus aboutirait à ce que Peter Mair appelle “l’évidement de la démocratie” et mettrait les hommes politiques à l’abri de toute responsabilité et de tout contrôle public.

Les partisans et les détracteurs avaient toutefois un point commun : ils considéraient la création d’organes non élus comme une évolution vers la “dépolitisation”, un processus dans lequel les questions sortent du cadre des arènes gouvernementales et publiques, supprimant le potentiel de débats, de choix et d’actions associés à la politique.

Cependant, l’attention croissante accordée aux luttes politiques après la création d’organes non élus remet en question cette hypothèse. Ce que les études récentes ont commencé à révéler, c’est que les institutions réglementaires, qu’il s’agisse des régulateurs, des banques centrales ou des institutions de l’UE, sont de plus en plus souvent au centre de la contestation politique. Cela soulève la question des mécanismes à l’origine de cette (re)politisation apparente d’institutions prétendument dépolitisées.

La politisation de l’intérieur

En m’appuyant sur une étude des politiques de rationnement des médicaments, je mets en évidence les moteurs de la politisation émergeant de l’intérieur – c’est-à-dire les forces générées par les institutions réglementaires elles-mêmes. Je soutiens qu’une clé pour comprendre les trajectoires politiques après la création d’une autorité de régulation réside dans la mesure dans laquelle les pouvoirs de décision sont transférés des politiciens élus à l’autorité de régulation.

Pourquoi en est-il ainsi ? Le degré de délégation est important pour les luttes politiques ultérieures car il détermine la capacité du décideur à imposer des pertes à la société. Ce point est résumé dans la figure 1. Celui-ci montre que les cadres fortement délégués qui retirent le pouvoir de décision aux hommes politiques permettent de prendre des décisions politiques susceptibles de s’avérer politiquement coûteuses.

Mais ces décisions, une fois prises, sont susceptibles de susciter une plus grande contre-mobilisation dans l’arène publique, ce qui compromet la stabilité de la politique au fil du temps. En revanche, dans un cadre moins délégué où les hommes politiques élus détiennent leurs pouvoirs de décision, ils peuvent empêcher que des choix impopulaires soient faits. En bloquant la possibilité d’étendre les conflits, les actions de ces hommes politiques contribuent à la continuité des politiques.

Bien entendu, les choses ne sont pas toujours politisées, même dans un contexte de forte délégation. Chaque étape du mécanisme global n’est censée se produire que dans certaines conditions. Ainsi, un régulateur doté de pouvoirs décisionnels ne peut prendre des décisions politiquement coûteuses que s’il peut agir de manière autonome. En outre, une décision imposant des pertes est plus susceptible d’être politisée lorsque la perte concentrée est rendue visible pour le public. Cela peut se produire à l’occasion de scandales ou de crises – des événements qui attirent rapidement l’attention du public.

Le rationnement des médicaments en Angleterre et en France

Les politiques de rationnement des médicaments – ou la restriction du financement des médicaments par les systèmes de santé – illustrent cette dynamique. C’est là que le besoin d’une réglementation indépendante s’est fait le plus sentir. Les progrès technologiques et l’évolution démographique ont soumis les gouvernements à des pressions souvent contradictoires en ce qui concerne le financement des médicaments, notamment le contrôle des coûts, la garantie de l’accès des citoyens et la récompense des industries innovantes.

Depuis les années 1990, de nombreux gouvernements européens ont créé des agences de régulation chargées d’évaluer l’efficacité clinique et/ou le rapport coût-efficacité des technologies médicales, dans l’espoir de fonder davantage le rationnement sur les preuves et l’expertise et de parvenir à une allocation rationnelle des ressources. Pourtant, le rationnement (ou la “définition des priorités en matière de soins de santé”, comme certains préfèrent l’appeler) est loin d’être un choix technique, mais plutôt un acte politique ; la décision d’exclure des médicaments du système de soins de santé public engendre des pertes dans certains secteurs de la société.

Une comparaison entre l’Angleterre et la France illustre comment la capacité variable à créer de telles pertes, ancrée dans les différents degrés de délégation des pouvoirs de décision, a façonné les trajectoires politiques. Les deux pays partagent plusieurs conditions nationales et sectorielles, notamment les tendances démographiques, un exécutif fort, un système électoral majoritaire et l’importance stratégique de l’industrie pharmaceutique. Les deux pays ont mis en place des agences de régulation entre la fin des années 1990 et le début des années 2000. Mais les trajectoires des deux pays ont divergé par la suite.

En Angleterre, avec la création du National Institute for Clinical Excellence (NICE, aujourd’hui National Institute for Health and Care Excellence) en 1999, les pouvoirs de décision ont été délégués à l’agence. Une fois que le NICE a publié son guide d’évaluation technologique – recommandation sur la question de savoir si un médicament devrait être financé par le National Health Service (NHS) – il est devenu la décision finale pour le NHS. Cet arrangement a permis au NICE de faire des choix “difficiles”, lorsque son comité d’évaluation technologique jugeait qu’un médicament n’avait pas un bon rapport qualité-prix pour le NHS, sans ingérence ministérielle.

Cependant, ces choix, une fois effectués, ont fait l’objet d’une intense contre-mobilisation de la part des entreprises pharmaceutiques et des associations de patients. Leur campagne publicitaire, souvent largement couverte par les médias, a élargi leur base de mobilisation en attirant l’attention du public sur l’impact négatif des décisions. L’attention accrue du public a, à son tour, entraîné l’introduction de mesures visant à améliorer la disponibilité des médicaments anticancéreux – un domaine où la controverse était la plus forte.

L’exemple le plus clair de ces mesures est peut-être le Fonds pour les médicaments anticancéreux. Promis par le leader conservateur David Cameron lors des élections générales de 2010, le Fonds a fourni un budget réservé au sein du NHS pour couvrir le coût des médicaments anticancéreux rejetés par le NICE. Ayant dépensé 968 millions de livres sterling en mars 2015, le Fonds a effectivement annulé les conseils du NICE et donné la priorité aux médicaments anticancéreux par rapport à d’autres traitements et services.

La France a suivi une voie différente. Avant et après la création de la Haute Autorité de Santé (HAS) en 2004, c’est le ministre de la santé qui, après avis de la HAS, décide en dernier ressort de l’inscription d’un médicament sur la liste des médicaments remboursables.

En ayant le pouvoir de décision, les ministres ont empêché que des choix impopulaires soient faits. Tout au long des années 2000, les ministres socialistes et gaullistes de centre-droit ont évité de dérembourser des médicaments dont le bénéfice clinique était jugé insuffisant par la HAS. Pour le ministre gaulliste de la santé Xavier Bertrand, en refusant de suivre l’avis de la HAS, son rôle était de “prendre en compte la réalité sociale”, par opposition à “l’évaluation scientifique” de la HAS.

Ironiquement, l’un des médicaments jugés par les experts comme ayant un bénéfice clinique insuffisant est le Mediator, un médicament contre le diabète qui aurait causé entre 500 et 2000 décès avant d’être retiré du marché en 2009. De même, les ministres ont pris leurs distances par rapport aux réformes qui pourraient rendre possibles des politiques impopulaires, comme l’utilisation de l’évaluation économique dans la décision de remboursement. Malgré l’arrivée de nouveaux médicaments coûteux, peu de mesures ont donc été introduites pour modifier l’occurrence des décisions de rationnement.

L’impossibilité d’éliminer l’influence politique

Ces résultats sont importants, car ils remettent en cause l’idée reçue selon laquelle la délégation, qui permet d’isoler l’élaboration des politiques de la politique, est cruciale pour la stabilité des politiques. Au contraire, la délégation peut être source d’instabilité en devenant elle-même une source de politisation. Bien entendu, il convient d’être prudent quant à la généralisation de ces résultats. Néanmoins, ils mettent en évidence les difficultés auxquelles se heurtent les tentatives visant à éliminer la politique de la prise de décision. Le gouvernement pourrait en fin de compte s’avérer tout aussi politique après la création d’organes non élus.

Pour plus d’informations, voir le document d’accompagnement de l’auteur dans le Journal of European Public Policy.

Reproduction autorisée avec la mention suivante : © Traduction de Gaïa pour Dreuz.info.

Source : blogs.lse.ac.uk

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